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贺雪峰:论后扶贫时代的反贫困战略

作者:访客发布时间:2021-01-10 08:11:39分类:人物专题浏览:76


导读:贺雪峰:论后扶贫时代的反贫困战略  [摘要]2020年是中国脱贫攻坚收官之年。经过几十年的努力,中国终于消灭了绝对贫困,进...
  • 贺雪峰:论后扶贫时代的反贫困战略


     

     

    [摘 要]2020年是中国脱贫攻坚收官之年。经过几十年的努力,中国终于消灭了绝对贫困,进入到反贫困的新阶段。由于存在自然风险、社会风险、市场风险,相对贫困总是存在的。如何继续有效开展反贫困工作将成为进入后扶贫时代反贫困的重要命题。后扶贫时代的反贫困战略要点有二:一是通过扶贫开发,对重点贫困地区进行长期的基础设施投入和公共服务投入,扶贫开发的重点要针对区域而不再针对具体的个人,要加强为个人提供基础生产生活条件的扶贫措施;二是通过专门的扶贫救助政策对陷入贫困的个人以救助,使贫困人口可以获得基本的生活生产条件。后扶贫时代的反贫困应当分类进行、分类治理,以专门的制度,通过专业的机构,通过专业的人员来回应不同人群的专门需要。

     

    关键词精准扶贫;反贫困;分类治理;社会救助;低保制度

     

    正文

     

     

    2020年是中国脱贫攻坚收官之年,尽管新冠疫情对扶贫收官造成了不利影响,但在党和政府的坚强领导下,相信中国2020年一定可以顺利完成世纪任务,消灭绝对贫困,完成全面建成小康社会的目标。

    脱贫攻坚收官,全面建成小康社会,消灭了绝对贫困,并非就不再会出现贫困人口。因为存在自然、市场和社会的各种风险,农村就一定会继续存在贫困人口,反贫困也就必然继续成为后扶贫时代的重要工作。在后扶贫时代如何开展反贫困工作,就需要提前研究,以有效应对。本文拟在总结精准扶贫经验教训的基础上,对后扶贫时代的反贫困问题做一简略讨论。

     

    一、扶贫的五个阶段

    一般认为,中国的国家扶贫经历了几个不同的阶段。第一阶段是1978-1984年农村经济体制改革下的贫困瞄准和扶贫。从1978年到1985年,贫困人口从2.5亿减少到1.25 亿。第二阶段是1985-2000年以贫困县瞄准为重点,实施开发式扶贫。到2000年底,八七扶贫攻坚目标基本实现,贫困人口由1985年的1.25亿减少到2000年的3000万人。第三阶段是2000-2010年,以贫困村瞄准为重点推进的开发式扶贫。2001年在全国确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点,展开以整村推进为主体、以产业化扶贫和劳动力转移培训为两翼的扶贫开发模式。根据20101274元的扶贫标准衡量,农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人。第四阶段是2011-2013年区域瞄准和到村到户瞄准结合实施的精准扶贫。2011年在2300元的新标准下,我国有贫困人口1.22 亿人。第五阶段为2013年至今,国家制定了《中国农村扶贫开发纲要(2011- 2020)》,确定了将集中连片特困地区作为扶贫脱贫主战场,2014年初两办发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出建立精准扶贫工作机制。自此,中国扶贫开发进入到了精准扶贫新阶段。

    以上五个阶段中的前面四个阶段,扶贫主要针对的是区域,最小单位是贫困村,一般不针对农户和个人。2013年进入第五阶段的精准扶贫阶段,为了防止大水漫灌的积弊,提高扶贫资源的使用效率,尽快帮助所有贫困户脱贫,中央强调扶贫必须做到六个精准:扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准扶贫阶段,扶贫主要针对的不再是区域,而是区域中的贫困户,扶贫工作的重点和中心工作主要围绕贫困户来展开。

    精准扶贫之前,国家扶贫资源主要集中到贫困县和贫困村。因为有国家资源注入,贫困县就是金字招牌。为进入贫困县,全国很多地方想了很多办法。进入贫困县不仅是人均GDP比较低,而且贫困村和贫困户必须达到一定比例。又因为扶贫资源主要用于区域开发以及基础设施建设,很少会有资源惠及特定贫困户,农户一般都不愿意自己是贫困户,因为贫困户显然不是什么好名声。地方争贫困县和贫困村,目的也只是争取扶贫资源和扶贫开发项目,因此也就会依据评定贫困县和贫困村的要求填报贫困人口数,而填报的贫困人口相当随意,几乎没有经过认真的收入计算和贫困瞄准。

    以区域为主的扶贫开发,本来是要扶贫,结果却造成大量扶贫资源被贫困县中的强势群体获得。比如,出现产业扶贫资源更多扶持到了贫困地区产业资本,以及项目开发时项目资源集中到经济强村的情况,从而在扶贫中出现了较为普遍的精英俘获现象,大量国家扶贫资源未能真正用于帮贫困人口脱贫。

    正是扶贫中出现的以上不精准,使得中国扶贫必须进入到精准阶段。精准扶贫在2013年提出,并成为此后一个时期的扶贫主线。

    精准扶贫首先必须要做到精准识别贫困村和贫困户。在精准扶贫之前,因为扶贫基本上都是以区域开发为主,以扶贫开发项目为主,扶贫资源不具体针对农户,是否贫困户在享受到扶贫开发的好处上并无差异,即一个地区(县、村)所有人口都可以受惠于产业发展,受惠于基础设施建设带来的便利。地方为了获得扶贫资源,一般也倾向于多报贫困户,因此,在精准扶贫之前,全国贫困地区向上级报送的贫困户比较随意且上报贫困人口大大高于实际贫困人口。各个地区申报贫困村也比较随意,甚至很多地区轮流当贫困村,以轮流获得扶贫项目资源。

    为了保证扶贫的精准,国务院扶贫办开始以建档立卡为标准的扶贫制度化阶段。2015年,国务院扶贫办要求必须精准识别贫困户,并对识别出来的贫困户建档立卡,同时,国务院扶贫办也依据国家统计局等部门的统计数据和过去全国各地上报数据,对全国贫困人口进行了估算,并将估算贫困人口分解到省,省再到县,县再到村。全国绝大多数村一级按照过去申报贫困村和贫困户的惯例,相当简化地确定了贫困户名单,并因此建档立卡向上报送了贫困户资料。

    精准扶贫中因为强调精准到户到人,主要扶贫资源也不再是大水漫灌地用于项目开发,而是要求措施到户,被纳入到建档立卡的贫困户因此可以获得大量扶贫资源的支持。一旦贫困户可以获得扶贫资源,未被纳入到贫困户的农户也就自然希望纳入到贫困户以获得好处。之前相当简化、相对不规范的建档立卡就会受到质疑。一方面,农村有真正贫困户漏评,另一方面,有大量非贫困户被错评为贫困户,尤其是在农民收入相差无几并很难量化统计的情况下,如何计算农民收入?如何通过严格程序进行社区瞄准?以及社区瞄准与农民收入统计之间的误差如何调整?这些都成为问题。在建档立卡贫困户已经纳入全国扶贫信息系统的情况下,精准扶贫的第一步精准识别,就因为不够精准而对之后的精准扶贫造成巨大麻烦。

    为了精准识别贫困户,全国各地在此后两年,通过精准扶贫回头看再回头看,对之前识别不够精准的贫困户进行了动态调整。

    精准扶贫阶段,贫困户可以得到较多政策上的好处,因此就普遍出现了争当贫困户的问题。如何精准识别贫困户就不仅涉及到精准扶贫是否精准的问题,而且涉及到村民的基本公平感及治理效能诸问题。

    理论上讲,凡是人均收入低于2300/年的农户都应当是贫困户,实际情况则要复杂很多,一方面农民收入很难量化,且不同农户之间收入差异比较小,真正客观量化是很难达到的,另一方面,通过村民评议等社区瞄准,又可能纳入太多主观标准。看起来客观的两不愁三保障,落实起来也很容易出现偏差。且实际上,在最初确定贫困户和贫困人口时,上级有一个大致的贫困人口指标,这个指标数一般都远超实际的绝对贫困人口数。因此,精准扶贫的第一个精准———“扶贫对象精准”———就是一个大难题。本来是希望以较少资源来最大限度精准地让贫困对象脱贫,以提高扶贫资源的瞄准率,高效使用扶贫资源,实践中却产生了复杂的后果。

     

     

    二、中国反贫困的双重机制

     

    实际上,当前中国一直存在着两套不同的反贫困机制,一套是以扶贫为主的反贫困机制,另外一套就是在具体政策实践中逐步完善起来的帮扶救助机制,如农村低保制度、农村基本养老保险制度、助残制度、社会救助制度、大病保险制度、高龄老年补贴等等。与扶贫不同,这些具体的反贫困制度大都是针对特殊人群进行的特殊制度安排,这些制度安排分散在各个部门。择要列举如下:

    () 农村五保制度

    新中国成立以后,党和政府十分关心城乡特殊困难群众生活。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出:农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员,应当统一筹划,在生活上给予适当照顾,做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬,使他们生养死葬都有指靠。从此,人们将吃、穿、烧、教、葬这五项保证简称五保,将享有五保的家庭称为五保户,形成了独具中国特色的农村五保供养制度的雏形。19941月,国务院公布施行《农村五保供养工作条例》,规定五保供养的主要内容是保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)”,供养标准为当地村民一般生活水平,所需经费和实物由村提留或者乡统筹中列支。19973月,民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》,规范了农村敬老院建设、管理和供养服务。2000年以来,取消农业税及附加后,农村五保供养资金渠道随之调整,供养经费主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。

    2014年国务院公布施行《社会救助暂行办法》,2016年国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》,将包括农村在内的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,纳入特困人员救助范围。

    () 农村低保制度

    农村低保制度即农村居民最低生活保障制度,是针对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民推出的生活保障制度。农村低保制度试点工作于1992年在山东阳泉市率先试行。199612月,民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》,使建设农村最低生活保障制度工作在全国开展起来。到2002年,全国绝大多数省份都不同程度地实施了农村居民最低生活保障制度,全国救助对象达到404万人。从2004年开始,农村低保制度进入加快建设阶段。2007711日,国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,2007年中央财政安排30亿元农村最低生活保障专项补助资金,至此,农村最低生活保障进入全面实施阶段。截止2018年底,全国共有农村低保对象3519.7万人,2019年底全国农村低保标准达到5336/人。

    () 残疾人救助制度

    2015年,国务院发布《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》。《意见》规定:符合条件的残疾人,可同时申领困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。既符合残疾人两项补贴条件,又符合老年、因公致残、离休等福利性生活补贴(津贴)、护理补贴(津贴)条件的残疾人,可择高申领其中一类生活补贴(津贴)、护理补贴(津贴)。享受孤儿基本生活保障政策的残疾儿童不享受困难残疾人生活补贴,可享受重度残疾人护理补贴。残疾人两项补贴不计入城乡最低生活保障家庭的收入。领取工伤保险生活护理费、纳入特困人员供养 保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。

    () 新型农村合作医疗制度

    新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,其采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。200210月,中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年,中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署,确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。2015129日,国家卫计委、财政部印发《关于做好2015年新型农村合作医疗工作的通知》提出,各级财政对新农合的人均补助标准在2014 年的基础上提高60元,达到380元。2017年,各级财政对新农合的人均补助标准在2016年的基础上提高30元,达到450元,其中:中央财政对新增部分按照西部地区80%、中部地区60%的比例进行补助,对东部地区各省份分别按一定比例补助。农民个人缴费标准在2016年的基础上提高30元,原则上全国平均达到180元左右,探索建立与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的稳定可持续的筹资机制。

    () 城乡居民大病保险制度

    大病保险是对城乡居民因患大病发生的高额医疗费用给予报销,目的是解决群众反映强烈的因病致贫、因病返贫问题,使绝大部分人不会再因为疾病陷入经济困境。2012824日,国家发展和改革委、卫生部、财政部、人社部、民政部、保险监督管理委员会等六部委《关于开展城乡居民大病保险工作指导意见》发布,明确针对城镇居民医保、新农合参保()人大病负担重的情况,引入市场机制,建立大病保险制度,减轻城乡居民的大病负担,大病医保报销比例不低于50%20171018日,习近平总书记在十九大报告中指出,完善统一的城乡居民基本大病保险制度。

    () 农村基本养老保险制度

    200211月,十六大报告提出在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度。2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险的指导意见》并在部分地区开展试点工作,新农保登上了历史舞台。新农保制度试点推进速度迅猛,覆盖范围迅速扩大,试点工作开展近三年就基本实现了全覆盖。新农保是指通过个人、集体、政府多方筹资,将符合条件的农村居民纳入参保范围,达到规定年龄时领取养老保障待遇,以保障农村居民年老时基本生活为目的,带有社会福利性质的一种社会保障制度。新型农村社会养老保险制度是在总结完善我国上世纪90年代开展的农村社会养老保险(简称老农保)制度的基础上建立起来的一项崭新制度。

    () 搬迁移民类制度

    如全国各级地方政府广泛实施的地质灾害搬迁补偿政策,高寒山区易地搬迁政策。

    () 教育类的政策

    此类制度中,最重要的是已经实施数十年的九年制义务教育制度。助学贷款制度,即《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》及其配套办法颁布实施后,国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、师范生免费教育、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。家庭经济困难学生考上大学,首先可通过绿色通道按时报到。入校后,学校对其家庭经济情况进行核实,再分别采取不同办法予以资助。其中,解决生活费问题,以国家助学金为主,以勤工助学等为辅;解决学费、住宿费问题,以国家助学贷款为主,以国家励志奖学金等为辅。此外,国家还积极引导和鼓励社会团体、企业和个人面向高校设立奖学金、助学金,共同帮助家庭经济困难学生顺利入学并完成学业。

    ()2008年开始实施农村危房改造补贴制度

    可以说,进入新世纪以来,国家出台了一系列的针对特殊人群的保障制度,以保障这些特殊人群基本生活和生产权利。

    尤其重要的是,20142月国务院颁布了《社会救助暂行办法》,第一次以行政法规的形式规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、大病救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项社会救助制度,构建了一个具有中国特色的社会救助体系。民政部、财政部202098日公布《中华人民共和国社会救助法》(草案征求意见稿),广泛向社会征求社会救助立法建议,标志着我国包括农村在内的社会救助制度体系化建设进入新的阶段。

    这些制度具有两个显著特点:一是覆盖人群广泛,服务对象明确,二是经过较长时间调适,各项制度都已经比较成熟。其中覆盖面广、政策实施难度大的农村低保制度的完善过程尤其值得讨论。

    农村低保制度刚在农村实施时,因为很难对农民收入进行准确统计,农村出现了普遍的关系保、人情保、维稳保,开豪车吃低保的也不在少数。一些地方为了公平,采取由年龄大的老年人吃低保,或全村轮流吃低保的情况,低保制度未能充分发挥保障农村收入最低家庭农民的作用,甚至成为村干部小微腐败的一个重要方面,也引发了广泛的负面舆情。2016年前后,全国农村低保普遍采取大数据比对的排除法,将绝大多数不符合低保条件的低保对象排除了出去,低保制度变得规范且大大降低了低保制度中的误差,无论是申请、复核、审批还是退出低保都变得简单易行,一个乡镇只需要一个民政干事就可以完成整个乡镇低保的管理工作。

    目前,不仅低保制度已经十分规范,而且特困救助制度所针对人群十分明确,政策规定也十分清晰,这样就变成用成熟的制度来完成专门的针对性任务,政策就有较高效率,且较少争议。

    同样,残疾人救助制度的实施对象和救助政策也是很清晰的。

    农村基本养老保险和高龄老人补贴也几乎没有争议。

    目前问题比较多的是农村合作医疗制度,其中一个主要原因就是收费越来越高,大病治疗方面被寄予了太高期待。目前,全国正在推动大病保险,有可能缓解农村合作医疗的困境。

    以上讨论的社会保障制度,层次多样十分复杂,而且针对各种特殊人群,这导致覆盖人群恰恰与精准扶贫所针对人群存在重合,甚至可以说,绝大多数人均年收入低于2300元的贫困户都已被上述社会保障制度覆盖。

    也就是说,中国实际上有双重反贫困机制:一重是由国务院扶贫办来牵头负责的扶贫工作,另一重是以民政部、卫健委等各部委为主的形式多样、分工明确、层次复杂、针对对象具体的反贫困政策。

    2013年前,国务院扶贫办反贫困的重点是进行区域开发,很少针对具体个人,因此就与以民政部社会救助和卫健委合作医疗为代表的针对农村特殊群体的反贫困构成了互补。精准扶贫以后,国务院扶贫办的工作重点下降到贫困户个人,并且采取了极为强有力的自上而下的信息管理、督查、评估以及奖惩,由此不仅造成了两重扶贫机制的重叠,而且因为国务院扶贫办将扶贫工作上升为政治任务,而造成了农村扶贫的各种困扰。

     

     

     

    三、精准扶贫中存在的主要问题

     

    2019年年底,笔者到武汉郊区一个村调研,全村共有十多户贫困户,均为低保户和特困户。本来按低保政策和特困救助政策,这十多户农户的扶贫工作就极其简单,基本上不会涉及到村干部,由街道民政办进行申请审核、管理就可以了。因为在2016年精准扶贫中将这十多户建档立卡纳入到贫困户管理,这个城郊村因此成为有贫困户的非贫困村,也因此必须参与到全国精准扶贫工作中来,全村工作精力的至少五分之一就不得不投入到扶贫上来,仅仅资料工作就无比繁复,村里只好招聘两名大学生来专做扶贫资料工作。

    武汉市郊区有大量就业机会,农户家庭收入都是远远超过贫困线的,但武汉郊区仍然有因病致贫并缺乏劳动力的低保户,也有无人赡养的特困老年人,这些低保户和特困户已经享受到相应政策支持,却因为纳入到精准扶贫管理,而不得不按精准扶贫要求进行精细管理,不得不针对上级关于精准扶贫的每一项政策要求做出回应,以及不得不接受上级一轮又一轮的检查评估。而实际上所有这些政策要求和检查评估,对于被纳入到建档立卡贫困户的扶贫,都几乎是没有意义的。

    笔者后来又到江西宜丰调研过三个村,与武汉郊区调研村情况完全一致的是,这三个村也是除了低保户和特困户以外不再有贫困户的非贫困村,这三个村也因为将低保户和特困户建档立卡,而成为有贫困户的非贫困村,因此也纳入到自上而下的精准扶贫精细管理,上级还为三个村下派了专职的第一书记,乡村两级大量的精力都消耗在精准扶贫工作中了。

    2020年笔者又到河南济源一个乡镇调研,全镇共有49个村,其中有5个贫困村,9个有贫困户的非贫困村,其余35个村为无贫困户的非贫困村。济源市这个乡镇35个没有贫困户的非贫困村,当然不是没有低保户和特困户,而只是没有将低保户和特困户建档立卡纳入到贫困户进行精细管理,所以,这35个村的扶贫工作就不必开展,乡村两级集中精力应对5个贫困村和9个有贫困户的非贫困村,就力有所逮,不致于在扶贫时手忙脚乱、焦头烂额。

    以上三地反贫困,河南济源的调研乡镇显然做得最好,策略最正确。只不过济源当时上报贫困村和贫困户时也是万万没有想到有35个村没有报贫困户,从而未被纳入到精准扶贫的精细管理,会减少这么多麻烦。武汉郊区和江西宜丰四个村当时将低保户和特困户建档立卡纳入贫困户管理,也一定万万没有想到会带来后面那么多烦恼。济源市的低保户和特困户没有纳入到贫困户管理,并非这些低保户和特困户被政策抛弃了,他们同样也得到了农村最低生活保障的支持和特困救助,因此脱离了绝对贫困。纳入到贫困户管理的低保户和特困户,如果获得了超出低保支持和特困救助的好处,也只能说这样的精准扶贫就不精准了。

    之所以纳入到建档立卡精准扶贫,村庄反贫困工作量就大幅度上升,以致乡村干部都会被扶贫工作累个半死,而通过低保政策和特困救助进行反贫困工作的乡村干部可以从容应对,其中关键原因是,无论是低保政策还是特困救助,都是针对特定人群,这个特定人群很容易识别出来,而这些针对特定人群的反贫困政策容易进行一事一议修改完善从而是比较容易成熟的制度。用成熟的制度去做针对特定人群的事务,工作起来标准就容易统一,工作规范就很清晰,开展工作自然就容易,而不致于前后矛盾左右冲突。因此,诸如低保管理和特困救助,其日常管理工作只要有一个乡镇民政干部就可以做好。

    相对来讲,精准扶贫是一套反贫困政策的组合,几乎囊括了反贫困的所有政策,而精准扶贫又期待将所有贫困问题纳入到建档立卡范围,这样一来,精准扶贫就变成了用复杂且不够成熟的反贫困政策组合去解决所有的贫困问题,也就是用不够成熟的制度去完成无所不包的工作任务,因此在实际中就会出现无比复杂的扶贫工作组合。更重要的是,为了防止基层扶贫中的不精准,上级对基层扶贫工作进行过程管理,强化评估监督,基层扶贫工作中的每一个环节都要留痕,并且都要符合逻辑关系,从而出现了精准扶贫中填表累死人的事情。

    我们可以建一个模型来表达以上想法。如果将特定人群看作同类人群,计为1,将特定政策也计为1,则针对特定人群的特定政策组合只有1×1= 1种。

    问题在于精准扶贫有很复杂的政策组合,假定有10种政策组合,就可以计为10,而贫困户的类型也相当复杂,是各种人群的组合,我们计为5,则精准扶贫政策与贫困对象的组合就有10×5=50种,这样一来,精准扶贫就有了无比复杂的进行扶贫政策组合的可能性。

    越是复杂的政策组合,就越是容易出现问题,也就越需要进行严格监督,而越是进行严格监管,政策刚性就越强,基层精准扶贫实践中就越是缺少灵活性,就越难适应全国不同地区的复杂扶贫实践。精准扶贫建档立卡、过程管理、评估监督以及自上而下的扶贫管理技术手段的广泛使用权,进一步使精准扶贫变成了一台僵化笨拙的机器,难以回应基层复杂扶贫实践的需要,反过来基层通过不断填报数据来满足上级希望精准了解基层扶贫实践状况的需要。上级竭尽全力通过各种技术手段来试图全面掌握基层扶贫实践,基层则通过繁复的符合逻辑关系的填报数据迎接评估检查来应付上级要求。

    又因为精准扶贫具有高度政治性,国家对精准扶贫的要求很高,对精准扶贫中出现的问题处理很严厉。方便的技术手段,第三方评估,以及严厉的检查督导,进一步造成基层精准扶贫中的草木皆兵。为了防止出现问题,为做好扶贫工作,基层不惜花费任何人力、物力资源,以保证精准扶贫的达标升级,从而圆满按期完成脱贫任务。

    精准扶贫的初衷是为了防止扶贫资源大水漫灌,而要求扶贫实践必须做到六个精准,实践中却变成了为了精准而浪费了大量资源。造成这一结果的原因有二:一是精准本来就是有成本的,为提高一个百分点的资源节约率,可能会多花费90%的资源。二是用复杂的政策工具去完成几乎无所不包的扶贫任务,必然造成扶贫工作的复杂性。这个时候允许基层扶贫实践的灵活性,国家就不可能对基层扶贫实践进行有效监管,国家对全国不同地区基层扶贫实践的标准化要求,又必然造成基层扶贫实践的僵化和不合地方实际。

    正是在这样一种情况下,才即将全面完成脱贫攻坚的世纪任务。

     

    四、 后扶贫时代的反贫困问题

     

    2020年中国将消灭绝对贫困,进入全民小康时代。不过,中国仍然将有相对贫困,以及因为各种市场风险、自然风险所造成的新的贫困。进入后扶贫时代,如何反贫困就是值得讨论的大问题了。

    改革开放以来尤其是进入新世纪以来,中国一直存在着两套并行的反贫困体制,一是国务院扶贫办以开发扶贫为主要手段的扶贫,主要针对区域性的贫困,二是以民政部为主的主要针对社会特定群体的扶贫,最典型的就是农村最低生活保障制度和特困救助制度。这两套反贫困体制相互补充,相互支持,应当说各自在反贫困中发挥了重要作用,中国目前在反贫困方面取得的举世瞩目的成就,与这两套互补体制紧密相关。

    在农村精准扶贫已经取得大胜利的情况下,在中国反贫困已经取得重大胜利情况下,未来中国反贫困战略如何推进?有一种代表性的观点认为:后脱贫攻坚时代必须实现国家反贫困职能的整合,改变一直以来扶贫开发与社会救助分别管理的格局,应当根据后脱贫攻坚时代反贫困形势、目标和任务变化,整合推进反贫困事业国务院扶贫开发领导小组以国务院反贫困领导小组的名义保留下来”“整合推进反贫困事业。与这种观点相反,笔者以为,后扶贫时代,反贫困战略的关键应当包括以下三点:

    第一,以国务院扶贫办为主的反贫困主战场应当重新回到区域反贫困上去。当前,中国的贫困具有显著的区域特征,尤其集中在连片贫困山区,这些地区之所以贫困,有两个重要原因,一是自然条件差、基础设施不足。通过区域开发,建设连通全国、服务地方的基础设施,使得这些连片贫困山区不仅可以连通全国市场,可以将农产品销往全国,可以方便地进入全国劳动力市场获取劳动收入,而且可以较好地改善农业以及其他产业发展的基础设施条件。

    连片贫困山区之所以贫困的第二个重要原因往往与地方文化习俗有关。尤其是一些少数民族地区,文化仍然普遍落后,不重视积蓄甚至于好逸恶劳,对现代文化接受程度比较低。这就需要加强贫困地区的文化教育,尤其要加强义务教育,通过教育来改变传统的文化与不良习俗。只不过这是一个长期的过程,不能着急。

    第二,对农村贫困要进行分类,要分类治理,再不能不加区分地笼统地识别贫困户,要针对不同的贫困原因进行分类治理。每一项反贫困政策都只针对某一类特定群体,这样不仅可以提高政策的针对性,而且有助于政策的不断自我完善,同时也可以保证政策执行的专业性和可操作性。

    当前,特别重要的几项反贫困制度包括:

    其一,农村最低生活保障制度。农村低保制度主要针对家庭缺乏劳动力,家庭人均收入低于当地最低生活水平的农户。低保制度与扶贫不同,是直接补钱(补差原则)而不存在扶的问题。低保的原则是应保尽保,凡是家庭收入低于当地最低收入的,地方政府无条件补足其最低差额。应当注意,低保仅仅是补足差额,以保证低保户可以达到当地最低生活水平,而非补富原则。

    当前低保制度在执行时,最容易出现的一个问题是与医保的混淆。一般来讲,低保户的收入比较少,因此抗风险能力比较弱,尤其是遭遇大病就更加无力。也正因此,全国普遍出现了对低保户医疗的报销比例较高,精准扶贫中贫困户的合作医疗报销比例也较高,甚至所有医疗费都报销的情况。提高低保户和贫困户合作医疗报销比例,挤占的是全体农民的合作医疗费,这也是为什么合作医疗投入连年增加的一个重要原因。因此,如何有针对性地分别提高低保与合作医疗的报销比例,对于低保和合作医疗都很重要。

    更重要的是,因为低保户可以有较高合作医疗报销比例,很多家庭收入远高于低保的农户因为家人生了大病(尤其是癌症),就要求进入低保,主要目的是享受合作医疗高报销比例的好处。地方政府在实践中往往是允许患病个人进入低保,成为低保人。这显然是不合理的。

    包含低保在内的社会救助制度是当前农村最重要的反贫困制度。

    其二,农村合作医疗制度。合作医疗使农民病有所医,在防止因病返贫方面具有十分重要的作用。当前,农村合作医疗中存在的一个问题是同样的缴费却有不同的对待。比如,对低保户和贫困户的高报销比例,结果导致农民缴费越来越高,国家投入也越来越巨大,而农民的医疗获得感却没有增加。对于患大病的农户,确实困难的,可以申请大病救助,从而缓解农村合作医疗的压力。合作医疗显然也不可能解决所有问题,而只可能为面临疾病威胁农民提供一定程度的保底。

    其三,农村基本养老保险以及高龄补助。

    总之,正是通过由不同部门专门负责的不同制度,针对不同的特定人群,来达到反贫困的目标。其好处有四:专业、清晰、便利且容易完善。

    第三,要科学理解精准精准扶贫的核心是要避免大水漫灌,要防止扶贫资源的浪费,因此,精准不是要求自上而下一般粗,它要求基层扶贫实施中不能不顾实际而照搬照抄别的地方的经验。精准的核心是实事求是,是针对基层实际情况来开展扶贫工作。扶贫目标的精准和手段的精准,必须是用较少的扶贫资源完成最大限度的扶贫任务,不能为了提高1%的扶贫标准,而花费90%的扶贫资源。否则,就不是精准而是浪费。

    后扶贫时代的反贫困,绝对不能再笼统地进行扶贫,而应当通过专业的机构,以专门的制度,通过专业的人员来回应不同特定人群的专门需要。反贫困也要进行分类治理。指望一个笼统的规定和一个美好的愿望消灭贫困,显然是不现实的。


  • 责任编辑:whj
  • 标签:宋体精准贫困户


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